La dernière vague de création d’une douzaine de DLU (directions locales unifiées ex-DSF + ex-TG) sera mise en œuvre cette année et les nominations de leurs responsables sont désormais connues. En moins de 3 ans, la DGFIP aura réalisé une fusion des états-majors dans un temps record. La conséquence de cette fusion n’est pas sans entrainer des problèmes qui ont un impact à la fois en interne, dans les DLU, et en externe.

C’est pour cela que la CFDT avait demandé un GT DLU présidé par le directeur général. Or, cette réunion s’est tenue le 3 mai 2011 en son absence. La CFDT s’est alors attachée à sensibiliser la DG, représentée par M. Rambal, directeur adjoint, sur l’impact négatif des choix stratégiques de son directeur général. Par ailleurs, les faits ont confirmé une fois de plus la pertinence et la clairvoyance de l’analyse de la CFDT dans ce dossier.

En effet, la CFDT a tenu à poser la question du choix incompréhensible du mode de gouvernance collégial dans ces nouvelles directions locales fusionnées, dont la décision de mise en œuvre a relevé du seul directeur général.

Les faits nous ont donné raison lorsque l’on a vu ce qui s’est passé à la DG cette année. Un DG moins disponible, moins impliqué dans le fonctionnement au quotidien de ses services, qui a tendance à se concentrer plus sur l’externe que sur l’interne, même si lui-même ne le voulait pas au départ. De fait, c’est un DG qui délègue à son directeur adjoint, chargé du Pilotage Ressources (D.A.P.R), le management de toutes les réunions importantes, y compris l’ensemble de celles qui sont paritaires avec les organisations syndicales.

Depuis 3 ans, l’évolution est claire et évidente : à l’instar de ce qui s’est passé au niveau ministériel, nous avons assisté, cette année, à la mue du D.A.P.R. en Secrétaire Général virtuel de la DGFIP !

La CFDT l’avait bien pressenti, dès la création de la DGFIP, quand elle avait publié sa dépêche sur son site fédéral, en positionnant ce directeur adjoint en 2ème position dans l’ordre protocolaire alors qu’il n’était que 4ème dans l’ordre des nominations du conseil des ministres du 16 avril 2008. Pour la CFDT, le D.A.P.R. se retrouve bien positionné entre le DG et ses deux autres adjoints chargés de la gestion fiscale et de la gestion publique, et non plus au même niveau, contrairement au mode de gouvernance collégial soi-disant affiché au départ.

Au plan local, mêmes causes, mêmes effets, dans plusieurs départements, certains N°1 ont tendance de plus en plus à choisir un 1er adjoint en confirmant dans cette fonction leur chef de pôle transverse en le positionnant de fait au dessus des deux autres chefs de pôle métiers, fiscal et gestion publique. Cette situation, qui n’est pas sans poser des problèmes relationnels, quelques fois très vifs, entre ces collaborateurs directs du N°1, se complique encore plus en présence de chefs de pôle, en position de N°2, qui étaient auparavant, des DSF ou des TPG, soit d’anciens N°1. En conséquence, la CFDT a clairement posé la question du choix du mode de gouvernance (1 N° 1 et 3 N° 2) en contestant la pertinence d’un système collégial pour la gestion d’une administration à réseau comme la DGFIP.

Objectivement, la structuration du réseau DGFIP s’apparentant davantage à celle de l’ancien réseau DGCP, il était cohérent de voir repris, comme mode de gouvernance, un modèle avec un seul fondé de pouvoir. Question : pourquoi ne l’avoir pas fait ?

La réponse n’était-elle pas dans la nécessité de réaffecter des cadres supérieurs dans un système qui, résultat d’une fusion, ne demandait pas un nombre aussi important de cadres supérieurs dans les organigrammes des DLU.

Pour la CFDT, la réforme se doit de reposer sur des organigrammes équilibrés dans l’ensemble des structures de la DGFIP et donc des DLU. La réforme de la fusion DGI-DGCP doit amener à calibrer le grade des cadres en fonction de leur niveau de responsabilité et/ou de compétences. De plus, toute structure administrative composée d’hommes et de femmes doit avoir un taux d’encadrement équilibré pour fonctionner. C’est la pyramide hiérarchique qui doit s’appliquer et elle ne peut être inversée. Chaque N°1 détient seul le pouvoir hiérarchique sur l’ensemble de ses collaborateurs cadres et agents. Le pouvoir ne se partage pas, il se délègue. La CFDT a donc posé les questions suivantes à la DG :

Peut-il être délégué à 100 % à plusieurs cadres sans entraîner à terme des conflits entre cadres ? Peut-il être délégué à un cadre de grade identique ou doit-il y avoir un écart de grade entre le N° 1 et le N° 2 ? Un mode de gouvernance collégial est-il viable lorsqu’il n’y a qu’un seul cadre responsable devant la Cour des Comptes ? Ou alors tout simplement, ce mode de gouvernance collégial est-il viable et compatible dans une structure où les deux cultures ex-DGCP et ex-DGI étaient basées chacune sur un mode hiérarchique et pyramidal ?

La CFDT n’en est pas convaincue. En effet, ce mode de gouvernance présuppose que, lors-qu’il y a conflit entre le N° 2 transverse et les N° 2 métiers (a fortiori avec la présence de 2 bis), il est indispensable que le N°1 joue son rôle d’arbitre et de pilote départemental. Si cette fonction est possible dans les DLU de 3ème et 4ème catégorie, elle semble difficilement compatible avec l’importance des missions incombant aux N°1 de DLU de 1ère et 2ème catégorie. De fait, ce rôle de pilotage est délégué au N° 2 transverse qui se retrouve dans une position de supérieur hiérarchique vis-à-vis des deux autres N°2.

Pour la CFDT, il était donc évident d’adopter le mode de gouvernance des anciennes TG de Région avec un unique fondé de pouvoir qui aurait la responsabilité entière du pilotage, et de la réalisation de l’ensemble des objectifs fixés au N°1. A l’inverse, si la DG était persuadée de la nécessité d’instaurer et de réussir un mode de gouvernance collégial, elle aurait du aller jusqu’au bout de sa logique, avec des objectifs dont les résultats seraient jugés globalement et non par pôle. De fait, la responsabilité serait alors partagée entre les trois chefs de pôle. Au niveau indemnitaire, toute prime de performance devrait alors être collective sous peine d’exacerber encore plus les tensions entre ces cadres supérieurs.

Afin de sensibiliser la DG, la CFDT a fait part d’observations formulées par ses militants locaux confirmant le mécontentement de cadres aux attributions trop souvent floues et l’existence de problèmes d’organigramme et de positionnement des cadres liés au mode de gouvernance collégial. A ce sujet, la CFDT a dénoncé l’absence, dans ce point d’étape présenté par la DG, de toute analyse comparative entre organigrammes des DLU mises en place et de toute doctrine d’emploi des cadres supérieurs. Sur le terrain, les directeurs adjoints chefs de pôle sont bien souvent en concurrence ou n’arrivent pas à travailler en bonne intelligence, du fait de l’absence de vrai adjoint du N°1. Dans certains départements, les militants ont confirmé que le N°1 a fini par choisir comme adjoint le chef de pôle transverse. Comme à la DG, le directeur adjoint chef de pôle transverse fait donc office de N°2 unique du département, même s’il n’est pas nommé par son N°1 contrairement à ce qui s’est passé à la DG. Par ailleurs, le sentiment des personnels est que l’on n’a jamais de responsables au bout du téléphone. Dans certains cas, le cadre A ne sait plus où il est, et c’est le cadre B, qui devient de plus en plus spécialisé, qui a de plus en plus de pouvoir. Il y a de fait les vrais réseaux, les agents compétents, et les réseaux apparents avec les « supposés compétents ». Les délais de prise de décision s’allongent qui vont jusqu’à mettre en cause l’efficacité de nos services et, par la même, leur crédibilité. On arrive, dans certains cas, à une quasi paralysie du système. Tout le monde a un chef mais plus personne ne décide. Les messageries explosent, le rapport d’audit commandé par la DG le reconnaît, avec un nombre d’enquêtes qui augmente, et l’impression que la « grosse équipe d’en haut » envoie de plus en plus de choses à faire à « l’équipe d’en bas », qui diminue de plus en plus, au fur et à mesure des suppressions d’emplois et des restructurations.

Par ailleurs, la CFDT a sensibilisé la DG en dénonçant les effets de la mise en place des DLU avec :

• Des problèmes immobiliers qui se manifestent par des déménagements incessants avec des travaux qui génèrent des conditions de travail dégradées. Le fait de faire passer les ergonomes est un moyen de « faire passer la pilule ». Leurs prescriptions ne sont pas prises en compte. On peut constater un défaut de gestion des opérations de déménagement des travaux à réaliser. L’administration semble n’avoir rien appris des restructurations antérieures en reproduisant les mêmes problèmes avec un manque d’anticipation des difficultés ;

• Des problèmes au sein du réseau départemental, et dans les relations entre les personnels des deux filières, alors que se sentent délaissés, voire abandonnés, les responsables de postes comptables SPL, mais également de SIE et de SIP depuis la disparition des SIEC. Le soutien au réseau ne semble plus une priorité et les relations entre cadres sont de plus en plus distantes. Un déséquilibre existe également entre les adjoints des postes comptables des deux filières. Par ailleurs, la fracture entre cadres et agents est de plus en plus importante. Les cadres supérieurs ont tendance à penser d’abord à leur carrière, les cadres intermédiaires sont coincés entre le « marteau et l’enclume » et les agents « rament » !

Pour la CFDT, le constat est que l’esprit finances publiques aura du mal à s’installer dans les DLU et donc dans les réseaux départementaux. Il y a actuelle-ment une perte de repères et un repli sur soi dans sa filière d’origine. Les directions restent des lieux de pouvoir et peinent à appréhender la réalité des métiers des deux filières. Les premières réponses à notre enquête conditions de travail confirment les conséquences négatives de la fusion aggravées par la qualité insuffisante du management. Les relations hiérarchiques sont dégradées et les agents ont le sentiment que les cadres supérieurs ont profité le plus des effets indemnitaires de la fusion. Si la DG ne fait rien pour que les directions locales soient plus efficaces, ce sera à terme la qualité de l’exercice des missions qui sera remise en cause et enfin l’existence elle-même des missions confiées au réseau de la DGFIP.

Enfin, les N°1, qui n’ont reçu ni de véritable formation aux métiers de l’autre filière, ni de formation de management qui les prépare au changement, doivent impérativement être sensibilisés à la nécessité de travailler avec les OS et à reconnaître le rôle de leurs représentants.

Les réponses de la DG

Il est prématuré de parler de bilan. Les premières DLU n’ont que deux ans de fonctionne-ment. Cette réunion n’était qu’un point d’étape que la DG a souhaité voir suivi d’autres points d’étape qui permettront de prendre en compte les aspects relatifs aux agents, et pas uniquement des cadres. La DG a assumé le fait que tous les services des DLU ne soient pas sur le même site car elle a souhaité mettre la priorité sur la résorption des points noirs immobiliers. La DG a déclaré qu’elle ne dira pas qu’il y a trop de cadres. Cependant, elle s’est dite prête à réfléchir à un meilleur positionnement des cadres en soulignant également tout le sens que pouvait donner le niveau de grade du responsable d’une mission vis-à-vis de l’extérieur (Préfet, partenaires locaux). Elle s’est dite persuadée que la fusion des directions locales a renforcé les services de la DGFIP en donnant plus de poids « politique » dans l’ensemble administratif de l’Etat.

La DG a assumé le choix d’un mode de gouvernance collégial, car elle y voit de la souplesse et a déclaré faire confiance aux qualités humaines pour travailler en bonne intelligence. Elle a prôné une mise en place de délégations de signature maximale. Pour la DG, la qualité de la formation des N°1 et N°2 est suffisante et ne justifie pas l’organisation de séminaires particuliers. Elle a cependant jugé nécessaire d’améliorer le fonctionnement collégial. Concernant la problématique des N°2 anciens N°1, elle a précisé que certains étaient redevenus N°1 récemment, et que la position de N°2 dans les DLU les plus importantes pouvait être l’occasion de favoriser les passerelles entre les deux filières. S’agissant du fonctionnement des DLU, la DG a reconnu qu’il fallait une identification plus forte des correspondants métiers pour le réseau. La DG est resté persuadée qu’il fallait constituer les DLU sur le respect des métiers et que chaque bloc métiers devait compter autant, d’où la création de pôles Gestion fiscale et gestion publique à côté d’un pôle transverse.

Répondant à l’impression de perte de repères, et d’absence de prise en compte des spécificités des métiers de comptable du secteur public local, la DG a répondu que le DOS (document d’orientation stratégique) était le document de référence qui, affichant une communauté de valeurs, rappelle à tous qu’il y avait bien une ambition pour chacun des métiers. La DG a précisé qu’elle avait demandé que les responsables de postes comptables soient associés dans des réunions organisées par les DLU. Enfin, elle a proposé d’améliorer la circulation de l’information en réfléchissant à la hiérarchisation de son contenu et au bon niveau de diffusion.

Ce qu’il faut retenir de cette réunion

Pour la CFDT, la DG a fait comme s’il n’y avait pas de problème de mode de gouvernance. Elle a semblé avoir une vision très limitée des DLU en s’arrêtant aux frontières de la structure de direction. L’impact d’un mauvais fonctionnement des DLU sur le réseau départemental ne semble pas l’inquiéter outre mesure. Contrairement aux nouvelles règles de gestion où elle a affiché une cible et une période de convergence, la DG est restée figée sur une première phase de collage des deux filières, en espérant que le temps fera son effet avec l’ « évaporation » naturelle des cadres « ancienne génération », et la naissance spontanée d’une nouvelle génération d’agents et de cadres Finances publiques. Pour la CFDT, l’avenir de notre réseau sera lié à la réussite ou non des DLU. Elle s’est efforcée de sensibiliser au maximum la DG, pour qu’elle impulse un message fort auprès des N°1, à savoir la nécessité absolue de reconnaître les spécificités des métiers des deux filières fiscale et gestion publique, gage de l’assurance de la construction d’une nouvelle culture Finances publiques. C’est pourquoi la CFDT a regretté que la délégation de la DG ne soit pas plus représentative de cette diversité de métier, avec la présence que d’un seul membre d’un bureau métier chargé de la fiscalité et d’aucun représentant des métiers de la gestion publique.